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主题报告|彭程:地方政府隐性债务的影响分析和化解问题

文章来源:『现代咨询』公众号作者:彭程
时间:2019-05-08 13:17 访问量:
编前语


中国城市建设投融资2019春季论坛——地方政府化债与融资热点专题研讨会于2019年4月26日在扬州隆重召开。此次研讨会由中国现代集团有限公司联合中国城市建设投融资论坛组委会、中国建设会计学会、中国技术经济学会投融资分会、中国财政学会政府和社会资本合作研究专业委员会主办,中国城投网、江苏现代资产投资管理顾问有限公司承办。(点击上图可查阅专题研讨会详情)

会上,8位专家围绕政府隐性债务化解、基础设施项目融资、国资国企改革、融资平台公司产业转型等热点问题作了8个主题报告。

为了更好地把此次会议上的报告精华传递给读者,“现代咨询”微信公众号将陆续发布专家演讲稿,欢迎持续关注!

 

以下是中国财政科学研究院PPP研究所所长,中国财政学会PPP研究专业委员会秘书长彭程在专题研讨会上的主题报告《地方政府隐性债务的影响分析和化解问题》录音整理稿。(本文有删减,未经本人审阅。)

 


彭程

很高兴能参加今天的研讨会,跟业界的各位朋友一起交流地方政府隐性债务防控和化解的相关问题。今天讲的内容,一部分是相关部门和业界专家研究的成果,我汇集一下。一部分是我个人的研究成果和思路想法,不一定十分准确,作为学术研究,我今天在这里抛出来跟大家一起探讨,力求起到抛砖引玉的作用。今天的演讲分三个部分,第一部分讲隐性债务的概念和具体形态,第二部分讲隐性债务的成因,第三部分讲隐性债务的管控和化解。

一、隐性债务的概念和形态

(一)地方政府债务发展沿革

首先跟大家简单回顾一下我国地方政府债务的发展沿革。

√  1949-2009:“自发自还”到被暂停

1949年到2009年六十年,经历了一个“自发自还”到被暂停的一个阶段。新中国成立初期,国家曾允许地方政府发行“地方经济建设折实公债”等债券,并制定了各地发行公债的基本管理制度。1950年的时候,东北人民政府发行东北生产建设折实公债,是我国地方债的雏形。但是,到1962年以后,由于国际和国内种种原因,国债和地方政府债全部停滞了,一直到1981年才恢复国债发行,但是地方政府债券没有同时恢复。

1981年到1994年间,我国主要通过两种方式筹集地方发展所需的资金:一是由地方政府原来的行政管理部门翻牌成立公司去融资,地方政府提供担保,这就是地方政府融资平台的前身,所以政府融资平台它不是个怪物,也不是种社会现象,实际上它是一种创新,它是有积极作用的,只是说地方政府融资平台债务要纳入规范管控管理,不能够逃避监管;二是地方政府国有企业经地方政府批准发行内部债券,以支援国家建设为名摊派给各个单位,因为那个时候还基本沿袭过去的计划经济的一些管理手段,国有企业跟政府还没有完全分开、没有市场化运营,所以那个时候国有企业发的债有的就可以直接用于政府投资。在这个期间,政府与发债企业之间没有严格的法律界定,经济关系不清晰,发行流程和资金使用等存在问题,最重要的是这些募集资金投资的项目往往盈利性不强,投资人的收益得不到保障,就是说那个时候的投资效率、使用效率还不高。所以在1993年的时候,因为怀疑地方政府的偿还能力,国务院发文制止了地方政府的举债行为。次年,《预算法》明文规定:除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债。所以,这是地方政府债第二次停滞。

√  2009-2011:“代发代还”模式

2009年到2011年,我国启动了地方政府的债券发行,最早是以“代发代还”的模式。为应对金融危机,破解地方政府融资难题,2008年底,国务院推出4万亿投资计划,其中中央安排资金1.18万亿,其余由地方政府配套解决。配套的大部分是债务资金,有的是银行贷款,有的是地方政府以各种形式举债。2009年3月,正式开启了我国地方政府的债券之门,发行2000亿地方政府债券。当时的发行方式是地方政府债券,它的概念是指经国务院批准同意,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的债券,实际上它是“代发代还”,然后额度是由全国人大批准。

√  2011-2014:“自发代还”与“代发代还”并存

到2011年,地方政府债券的发行模式进行了第一次改革,在四个省(市)进行了试点,在国务院批准的发债规模内,由这四个省(市)自行组织发行,但是偿还还是由财政部来负责,所以这叫“自发代还”,它是在发行端放开了。2013年的时候,增加了试点省份,这个阶段是“自发代还”和“代发代还”两种模式并存的时期,就是没有试点的省份还是“代发代还”。

√  2014至今:“自发自还”模式

2014年修订后的《预算法》和国发43号文明确了地方政府可以适度举债。这个43号文是很重要的基础性文件,它既是地方政府债券的一个基础性文件,也是PPP的一个基础性文件。同年5月,财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,明确继续推进地方政府债券改革,实现了多方面的突破:一是地方政府债券首次以地方政府信用资质为基础,由地方政府自主发行和偿还;二是地方政府债券期限由以前的3年、5年、7年拉长至5年、7年和10年;三是首次要求地方政府债券要进行信用评级,公开披露发债主体的经济、财政状况以及债务数据。此后,地方政府债券完成了“代发代还”向“自发自还”试点转变。

(二)地方政府债务的概念解析

从负债的法律强制性角度来看,地方政府债务可分为显性债务隐性债务。显性债务是法定债务,是纳入预算管理和全程监控的;隐性债务是推定债务,是逃避监管,或者说没有法律相关依据的。从负债发生的条件看,可以分为直接债务或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发生、在任何情况下政府都需要承担支付责任的债务;或有债务是指基于特定事件所发生的政府负债,像担保,如果主体债务履行了,担保责任就可以免除了。如果将不同的划分方法交叉的话,可得到四种债务类型:直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务。隐性债务不一定都是直接债务,或有债务也不一定都是显性债务。在2014年之前,统一叫“政府性债务”;2015年的时候,开始有“地方政府债券”这个表述;“隐性债务”实际上是2017年中央政治局会议才提出来的,就是“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量”。

按照对债务类型的划分,政府性债务包括这几个方面:一是政府负有偿还责任的债务,是指需由财政资金偿还的债务,这是直接债务;二是政府负有担保责任的债务,是指由政府提供担保,当某个被担保人无力偿还时,政府需承担连带责任的债务,这是或有债务;三是政府可能承担一定救助责任的债务,是指政府不负有法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助的债务。实际上,在2015年之后,通过债务甄别、债务置换和地方政府债务限额管理,地方政府的显性债务风险在逐步化解;压力上升的是隐性债务。需要注意的是,去年地方政府债务率是76.6%,低于国际通行的100%-120%的警戒标准,全国政府债务的负债率是37%,也远远低于国际上60%多的一般标准,整体是很优质的。但是大家注意了,纳入考核的是直接显性债务,隐性债务是不包括的。如果把隐性债务加进去,这个数字有可能就很难看。

地方政府债券属于地方政府举债的一种形式,按照是否有收益及偿还来源不同,地方政府债券分为地方政府一般债券和地方政府专项债券地方政府一般债券是指,省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内、主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券,所以一般债券对应的是一般公共预算。地方政府专项债券是指,为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内,以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券,所以专项债原则上都是一些经营性的产品,有的能自负盈亏。根据《预算法》和43号文,地方政府只能通过发行地方政府债券的方式来举借债务,且必须在国务院批准的限额内发行。后门基本上都堵住了,在逐渐地开前门。开前门一个很重要的手段就是把规范的政府债券规模,尤其是专项债券的规模适度扩大、品种适度创新,适应地方经济社会发展相关的需要。所以政府债券原则上仅用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。

目前,全国推出了21种专项债的产品,其中财政部明确发文试点推广的有3种,一个是土地储备专项债、一个是收费公路专项债、一个是棚改专项债。截至第一季度末,全国地方政府债务余额总数是196194亿元,没有突破今年全国人大批准的24万亿的上限,其中一般债务115559亿元,专项债务80635亿元。政府债券的平均年限是4.5年,平均利率是3.5%,相对成本还是很低的。

(三)隐性债务的趋势、规模分析和主要呈现形式

隐性债务概念最早出现于2017年7月召开的政治局会议,隐性债务和显性债务,隐性债务和或有债务,它们之间是有交叉的。原则上,隐性债务是相对于显性债务提出来的,是把没有法律依据、没有规范发行和接受管控的这一大类地方政府融资行为、担保行为统称为隐性债务。隐性债务有直接债务、有或有债务,不宜一概而论。为什么觉得隐性债务这个问题很严重?最根本的是到底有多少规模,家底不清、统计口径不统一,不确定性是最大的风险。根据中央相关文件和财政部的一些要求,地方政府隐性债务是指政府在法定的政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

隐性债务到底有多少规模?从部分地方公布的一些数据来看,数字确实很庞大,有的可能是显性债务的三倍四倍。从一些研究机构公布的研究报告初步研究,整体判断它的规模应该是在35万亿。主要是从三个维度分析,一是国有企业总负债维度,地方政府隐性债务规模为35万亿以上;二是金融机构信贷投放维度,地方政府隐性债务规模在32万亿元以上;三是固定资产投资维度,地方政府隐性债务在36万亿元左右。整体上,地方政府隐性债务的规模还是很大的,当然这个数字不一定很准确。

隐性债务的主要呈现形式:一是政府利用企事业单位等违规举债;二是不规范的政府投资基金;三是不规范的政府购买服务;四是不规范的PPP项目;五是地方政府在法定限额外直接举借的债务。如果是不规范的,都可以认定是政府隐性债务。依法合规的PPP形成的政府支出责任,财政部一致地把它纳入债务管理,10号文明确认定它是经常性支出,不属于债务。依法合规的PPP是鼓励的,并且用好它还可以化解地方政府存量债务、遏制地方政府增量债务,它是一种化债控债的手段,但是以PPP的名义违规举债是禁止的。

二、 隐性债务的成因

根据《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》,从地方政府及相关部门反映的情况看,地方政府违法违规举债的主要原因有以下几个方面:

一是一些地方党政领导干部政绩观不正确。有的地方党政领导干部没有认真贯彻新发展理念,过度举债谋“政绩”,超出财力铺摊子,无序举债搞建设。有的地方政府建设项目缺乏统筹规划和长远考虑,急于超前发展,只管举债建设、不考虑还钱。这些违法违规或变相举借的债务缺乏预算约束,“借、用、还”管理脱节,形成企业借债、政府使用、偿债资金无法落实的局面。

二是项目实施责任不落实。有些地方和部门审核基础设施建设项目把关不严,对举债建设项目现金流评估不够,对项目市场前景和经济效益测算不科学,没有充分考虑地方政府还款能力,存在风险隐患。同时,还有些项目单位未按项目批复要求落实各项建设资金来源,加剧风险隐患。

三是一些金融机构推波助澜。有些金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产,存在财政兜底幻觉;加上政府背景项目融资规模大,利率弹性小,容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励;金融机构没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险,放松风险管控要求,大量违规提供融资。一些中央企业向金融机构融资后,通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式,参与地方政府项目建设,助推地方政府变相举债。

四是违法违规融资行为问责不到位。不少地方政府没有落实属地管理责任,甚至认为违法违规举债上项目、搞建设有利于地方发展,对相关违法违规人员问责不到位,约束软化,导致违法违规举债行为不断出现。金融监管部门问责金融机构的制度尚不健全,对相关违法违规行为处罚不严。

三、隐性债务的管控和化解

习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调:提高防控能力着力防范化解重大风险;保持经济持续健康发展社会大局稳定。既要高度警惕“黑天鹅”事件,也要防范“灰犀牛”事件。既要有防范风险的先手,也要有应对和化解风险挑战的高招;既要打好防范和抵御风险的有准备之战,也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。

隐性债务化解的总体原则:为防范政府债务风险,中央出台了一系列政策,尤其是去年年中,连续出台了几个基础性的、非常严厉严格的政策。各地政府也出台了相应的地方政府债务化解方案。可见,债务问题、尤其是隐性债务化解问题已经引起了政府自上而下的关注。在今年经济下行压力仍然较大的背景下,随着今年中央加大减税降费的力度,地方政府债务压力更加严峻。如何有效化解债务危机,缓解矛盾,维系债务循环运作,仍是地方政府需要考虑的工作重点。

财政科学研究院、全国政协委员刘尚希院长,他是专门研究风险治理的,他提出来:化解风险,不能仅看表面,还要看到风险的整体性、各个领域风险的穿透性和传染性。一是债务风险多大,不取决于债务规模,而是要看未来的偿还能力。偿还能力从根本上取决于债务资金如何使用,使用是否有效。建设性债务都会形成资产,只要资产质量高,未来的偿还能力强,债务风险就不会扩大。二是要防控隐性债务风险,短期看,要控制增量,平衡好债务增长与偿还能力增强之间的变化,保持两者之间的动态匹配。而从中长期看,关键是用好债务资金,使债务与承债能力之间形成良性循环。

隐性债务化解的具体路径有以下几个方面,从宏观层面看:

一要依法问责。要维护法律、政策权威,严肃问责惩处,守住底线。没有惩罚措施的法律都是一纸虚文,是没长牙齿的老虎,大家不会遵守,谁遵守谁吃亏,所以一定要把牙齿打磨出来。合理开前门的同时要坚决堵住后门,严格禁止地方政府借融资平台公司、违规PPP项目、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。

二要开源节流。地方政府还是要积极作为,夯实经济基础,提升财政的税收征收能力和偿债能力。李克强总理在作今年政府工作报告时指出,要激发市场主体活力,着力优化营商环境。我国有上亿市场主体,而且还在不断增加。把市场主体的活跃度保持住、提上去,是促进经济平稳增长的关键所在,也是从根本上化解债务风险的有效手段。所以地方要优化营商环境,调整经济结构,培育稳定税源,提升财政支付能力,用发展的手段解决风险和问题;要科学决策,合理规划,提高资金使用效率,避免浪费和低效投资。

三要理顺财税体制机制。十九大报告提出,“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系”。现在中央和地方财政关系是责权不清晰、或者说不匹配的。整体上财权上浮、事权下移,所以下一步要合理匹配地方政府事权和财力,缩减地方政府资金缺口。在减少地方政府事权,减少支出责任的同时,需要增加地方政府财力,以缩减地方政府资金缺口。

四要优化绩效评价和干部考核任用机制。地方政府隐性债务产生的原因之一是干部的政绩观没有转变,我们要用干部考核任用这个指挥棒,来引导地方发展和地方财政各项经济工作。所以应优化绩效评价和干部考核任用机制,适应我国由高速度发展向高质量发展转变的国情。各级领导干部要牢固树立正确政绩观和发展观,坚持“功成不必在我”。

五要稳妥有序化债。刘尚希院长表示,化解债务不是无债一身轻,不是消除债务,而是要将债务控制在合适的水平。要妥善、有序化解,避免因简单粗暴、处置不当而提前引爆风险或诱发其他风险,防范化解风险的风险;要把显性债务、隐性债务纳入统一的债务管理框架;要把地方政府性债务管理的重点放到或有债务的风控机制建设上,形成精算式的债务管理模式。

从微观层面看,我个人认为要因项施策,对症下药。一要对项目要分类处置,有现金流的、有部分现金流的,怎么对待,另外在建工程形成的债务怎么对待,土地储备形成的债务怎么处理;二要通过融资平台公司重组、转型和混合所有制改革,化解地方政府债务;三要运用政策和改革手段,依法化解债务。改革企业和项目管理体制机制,进行债务置换,将期限短、成本高的商业银行贷款置换成期限长、成本低的政策性、开发性银行贷款,降低债务负担,运用PPP模式解决存量债务。

整体上,我觉得地方政府隐性债务的化解,从宏观和微观,稳妥有序,还是能够妥善处理的,没有这么可怕,关键是做起来。我就介绍到这里,谢谢大家!

 
 
 
 

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中国城市建设投融资论坛由原建设部城建司、建设部综合财务司、中国建设报社、中国城市经济学会、北京大学金融与证券研究中心、江苏省建设厅和江苏现代资产投资管理顾问有限公司等单位共同发起并组织。

首届中国城市建设投融资策略论坛于2007年1月12日—14日在南京召开。论坛的定位是:打造中国城市建设投融资和城市运营管理高端精英人士的交流和学习平台,通过研讨城市建设投融资和城市运营管理界最关心的话题,汇集城投生态圈最睿智的声音。曾出席论坛和发表演讲的嘉宾有周道炯、王茂林、龙永枢、宋恩华、曹远征、曹凤岐、秦虹、贾康、秦玉文、杨重光、肖家保、徐林、楚序平、周游、朱雍、王守清、诸大建、吴亚平、丁伯康、庄伟钢、高安宁(Arne Gooss)、王素华、王志强、李开孟、许安拓等。

到2018年,中国城市建设投融资论坛已举办了十二届。2019年地方政府化债与融资热点专题研讨会(亦称“中国城市建设投融资2019春季论坛”)于2019年4月25—27日在江苏扬州举行。