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原创|浅议PPP项目信息公开及填报

文章来源:现代咨询公众号作者:朱容男
时间:2019-04-03 15:18 访问量:

来源:现代咨询

作者:朱容男

 

朱容男:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部高级项目经理。

 
 

摘要:PPP模式是基础设施和公共服务领域供给方式的一项重要创新应用,规范实施的PPP项目将促进公共服务供给提质增效目标的达成,PPP行稳致远则有赖于PPP项目操作层面的规范运作以及外部的持久有效监督。信息透明是最好的规范,目前,财政部PPP中心已构建起“项目库-机构库-专家库-资料库”的PPP信息公开模块。本文以项目库为例,介绍PPP项目信息公开和平台填报涉及的重要内容,并总结信息公开和填报过程中的八种现象。

关键词:PPP 信息公开 PPP综合信息平台 项目库

 
 
 

引  言

PPP模式是基础设施和公共服务领域供给方式的一项重要创新应用,规范实施的PPP项目将促进公共服务供给提质增效目标的达成,PPP行稳致远则有赖于与“道”与“术”的结合,“道”是指从宏观层面围绕PPP实施构建系统完善的生态环境,“术”则是基于PPP项目操作层面进行规范运作以及实施有效监督。


 
一、PPP项目信息公开的重要性
 

PPP项目通常源于地区重要的基础设施和公共服务项目,事关区域经济发展、生态环境改善和民众幸福指数的提升。信息公开透明是保障PPP行稳致远的重要手段,PPP信息公开的质量直接关系到规范PPP项目运作、政府职能转变、实现信息对称管理的效果。

通过利用技术手段搭建信息平台,依法充分披露PPP项目关键信息:

可以降低行政监管成本和市场交易成本;

可以促进政府充分获取和运用信息,加强服务质量、成本和价格监管;

可以保障公众知情权,对PPP项目参与各方形成有效监督和约束,推动实现公共利益最大化。

此外,充分的信息披露机制有助于PPP中介服务机构取长补短,也有利于提升第三方机构PPP评价数据的质量。


 
二、PPP项目信息公开的政策要求
 

作为公共服务领域PPP模式推广的职责部门,财政部对于PPP项目信息公开的要求是一以贯之,且不断补充完善,愈加系统化、平台化,目前财政部已搭建出以PPP综合信息平台为核心的信息公开体系。

早在推广应用PPP之初,《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号 )即提出,“地方各级财政部门要依托政府采购信息平台,加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。”《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)正式明确要“搭建信息平台”。财政部PPP中心据此开发了PPP综合信息平台,后续出台的PPP相关重要政策中均有提及该平台在推动项目信息公开的重要作用。

《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号),“各级财政部门要通过PPP综合信息平台加快项目库、专家库建设,增强监管能力和服务水平。要督促项目实施单位,依托PPP综合信息平台,及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息。” 

《关于印发<政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法>的通知》(财金〔2017〕1号),“地方各级财政部门会同同级政府有关部门推进、指导、协调、监督本行政区域范围内的PPP项目信息公开工作”,主要包括:1.收集、整理PPP项目信息;?2.在PPP综合信息平台录入、维护和更新PPP项目信息;?3.组织编制本级政府PPP项目信息公开年度工作报告;?4.根据法律法规规定和实际需要,在其他渠道同时公开PPP项目信息等。

《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号),“依托全国PPP综合信息平台,对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测,完善项目库‘能进能出’的动态调整机制,不以入库为项目合规‘背书’,不以入库作为商业银行贷款条件。”


 
三、PPP项目信息公开及平台填报的重点内容
 

从财政部PPP中心官方网站中可以观察到,PPP综合信息平台分为以下几大模块:财政系统使用的PPP综合信息平台系统;对外公开信息的项目库、专家库、机构库和资料库,其中项目库根据项目的成熟度又区分为储备清单和管理库。本文后续所指的信息公开着重在于项目库模块。


PPP项目信息公开涉及众多事项,相应的资料来源于多个部门和机构。表2所列为PPP综合信息平台项目库要求填报和公开的重点项目,亦是PPP监督检查的聚焦点。该项工作需要发挥财政部门的牵头作用,统筹协调行业主管部门、项目实施机构、社会资本、项目公司、咨询机构和采购代理机构等项目信息提供方,真实、完整、准确、及时地提供PPP项目信息。鉴于部分地区实施的PPP项目较多,为保障平台信息填报的高质量,已有省份发文表示,地方财政部门可通过政府购买服务等方式,适当聘请第三方机构或专家参与。



 
四、PPP项目信息公开及平台填报的八种现象
 

PPP项目信息公开是PPP管理流程中的重要环节,PPP项目信息平台则是信息公开的主战场。结合填报经历和对项目库公开信息的观察,下文简单总结PPP项目信息公开及平台填报中存在的八种现象。

 
 
(一)
 
 

信息公开程度参差不齐

除涉及到国家秘密、商业秘密等信息外,PPP项目信息公开理应无禁区。一般而言,信息公开的程度与项目示范级别有关,国家示范项目公开的信息最为全面,有效信息占比也最高,省级项目次之,其他项目则千差万别。

首先,平台的信息填报应和项目实际进展保持同步或稍慢于实际进展,但有的项目虽早已进入执行阶段,平台上应该披露的信息却迟迟不见更新。其次,平台信息填报有带星号的必填项和其他项之分,其他项的信息为选填但并不意味着可以忽略不填,比如资格审查通过的社会资本名单和参与采购的社会资本情况,从中可以直观了解到PPP项目的竞争程度,政府部门和第三方机构据此则可以发掘出哪些领域的PPP项目更加吃香,哪些社会资本在踊跃参与PPP项目。

 
 
(二)
 
 

信息填报质量良莠不齐

应填尽填是PPP项目信息填报的第一步,紧接着要审视的就是填报质量。部分项目的信息看似填报完整,但着实经不起推敲。比如实施机构填写的是政府出资代表甚至是咨询机构的名称;项目开发年份填写的是合作期限;政府支出责任期限不等于项目合作期限;政府支出责任数据和上传实施过程稿(报告目录未更新、内容为修订、物有所值评价结论为“    分”);上传非正式材料(空白内容、政府部门出具的意见未盖章);上传的信息和要求不对应(可研报告上传至项目方案或两评批复处)等。

 
 
(三)
 
 

上传资料出现逻辑混乱

在鼓励PPP应用的初始阶段,一方面顶层设计尚不完善,另一方面地方视PPP为发展经济的一剂良药,部分项目实施过程未能严格遵循PPP管理的相关政策,以至于在信息平台填报时,项目缺少的关键信息要按规定程序一一补回来。部分项目上传的资料也许是由于工作疏忽,出现了逻辑混乱的现象,时间倒置是其中的典型。有的项目实施机构请示时间竟在政府批复时间之后。有的项目在报告批复中,正文中写道报告根据某项政策编制,批复日期却在该项政策发布日期之前等。

 
 
(四)
 
 

上传资料存在漏网之鱼

明股实债、固定回报、政府兜底等行为一直被列为PPP规范实施的负面清单。随着财政部PPP中心开展平台信息审查工作,各地经历了多轮平台信息清理整改,其中国家示范类项目是规范的重点,部分项目已通过签订补充协议等方式进行了完善。而其他类的项目中则存在着“信息上传完便了事”的现象,平台上披露的仍是报告最初的模样:有的项目上传的实施方案、政府批复中仍存在“回购”等字眼,合同约定的政府支出责任固化,对应的绩效考核机制对项目公司几乎没有约束力等。

 
 
(五)
 
 

信息比对显露蛛丝马迹

项目在采购阶段需录入完成采购的社会资本信息,在执行阶段则要披露项目公司的各方出资信息。通过比对上述两项信息,除了正常的中标社会资本出资的情形外,可以发现以下现象(见表3):其一,社会资本中标但未出资,实际出资的是该社会资本的全资子公司或关联方;其二,项目公司社会资本方股东中凭空多了其他未经采购的主体;其三,社会资本联合体中标,实际出资时却遍插茱萸少一人。此外,采购阶段需填报资格预审公告时间和资格审查时间,经计算部分项目资格预审公告的公示时间尚不足15个工作日。


 
 
(六)
 
 

财承数据有待动态发布

财承数据是PPP项目信息公开的核心要素,全生命周期视角下的PPP管理尤其需要对财承数据进行动态发布。一方面,该项比值的分母每年在变,地方政府一般公共预算支出以及预期增长率均需根据历史数据进行填报和动态设置;另一方面,分子数据也在变,有的项目退出、新的项目录入、实施的项目发生变更等等,都会带来政府支出责任的调整。根据财金〔2015〕21号文要求,?“各级财政部门(或PPP中心)应当通过官方网站及报刊媒体,每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。”各地应严格落实该项要求,保障PPP关键信息披露的完整性和时效性,相关汇总数据也应定期上传至平台。

 
 
(七)
 
 

未进行资格预审的项目,资审信息填报难

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》要求,“PPP项目采购应当实行资格预审”。在实施过程中,有的项目采用的是资格后审的公开招标或竞争性磋商,从而导致采购阶段有关资格预审的相关信息无法正常填写。资格预审阶段的必填项包括资格预审公告发布时间和资格预审专家评审结论性意见,为了满足平台填报模块的要求,前者的时间只好无中生有,后者的意见则上传的是采购阶段的材料,或是关于项目未进行资格预审的说明。

 
 
(八)
 
 

一个项目多个项目公司,股东信息难填全

在执行阶段,需填写项目公司政府和社会资本股东信息,平台模块设计的原则是“一一对应”,即一个项目产生一个项目公司。但在实际操作中,环境治理、环卫等领域的部分项目,由于区域统筹实施需要和项目空间可分割性则表现出以下现象:在录入平台信息时为1个项目,实施过程分成2~3个标段,执行阶段则相应成立2~3个项目公司。鉴于目前平台一一对应的模块设置,该类项目无法同时完整披露多个项目公司的股东信息,从而导致信息漏填和乱填的现象出现。

结  语

PPP是基础设施和公共服务领域供给方式的一项重要创新应用,PPP项目信息公开是保障PPP行稳致远的重要抓手。信息公开的高质量有赖于外部信息技术的加持,信息平台需要优化相关模块,以便于信息填报、政府监管和更好满足公众知情权。技术层面的优化能够在短期内实现,但实现信息公开高质量的根本则在于项目参与各方真做PPP和做真的PPP。

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责任编辑:涂丹